東莞市人民政府關于印發《關于聚焦先進制造打造高品質空間全面加快“三舊”
改造的實施意見》的通知
東府〔2023〕4號
各鎮人民政府（街道辦事處），市府直屬各單位：
現將《關于聚焦先進制造打造高品質空間全面加快“三舊”改造的實施意見》印發給你們，請認真貫徹執行。
東莞市人民政府
2023年1月10日
關于聚焦先進制造 打造高品質空間
全面加快“三舊”改造的實施意見
為深入貫徹落實黨的二十大精神，認真落實省委十三屆二次全會、市委十五屆五次全會部署，堅持“科技創新+先進制造”城市特色，聚焦高質量發展推進現代化建設，在“雙萬”新起點上，以“三舊”改造推動高質量發展，現提出如下意見。
一、總體要求
（一）總體思路
近年來，我市“三舊”改造工作在激發市場動力、實施“工改工”三年行動計劃、城市綜合環境整治等方面取得了積極成效，但同時也存在博弈空間較大、改造布局分散、項目品質參差、時間成本過重、補償預期攀高、產業空間被擠壓等問題，必須進一步深化改革，推動更高質量發展。在“雙萬”新時期，“三舊”改造要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大精神，認真對照省委十三屆二次全會、市委十五屆五次全會部署安排，堅持“科技創新+先進制造”城市特色，明確政府與市場的定位與邊界，全面強化政府統籌，突出市級規劃引領，融入城市發展謀劃，構建更加公平公開的政策體系，營造更加寬松透明的市場發展環境，以“有為政府+有效市場”雙輪驅動，推動我市“三舊”改造邁向更高質量發展。
（二）工作原則
——提高認識，堅定“三舊”改造不動搖。“三舊”改造是我市節約集約用地的主戰場，是拓展產業空間，提升城市綜合環境，補齊城市基礎配套和生態短板的重要舉措，是全市工作的重中之重。要堅定不移推進“三舊”改造，強化政府主動統籌、主動服務，引導市場積極有序參與，保持“三舊”改造的充足動力和良好氛圍。
——規劃引領，聚焦重點區域連片改造。圍繞城市發展戰略布局，構建基于國土空間規劃的“三舊”改造規劃體系，從“自下而上”的拼湊式規劃轉變為全市“一盤棋”規劃。立足戰略謀劃－空間謀劃－項目謀劃的統籌邏輯，識別市級重點空間與連片改造項目，精準集中配置資源，促進城市空間形態從均質分散向重點集聚轉變。
——公開透明，打造“三舊”改造陽光工程。建立公開透明的“三舊”改造政策體系，構建精簡高效的審批制度、明確清晰的市場規則、共建共享的利益平衡機制，最大限度減少博弈空間，形成對全社會開放、成本直觀透明、效益明碼實價的交易機制。加強系統整合，理順土地整備與“三舊”改造、TOD與“三舊”改造、一級市場與二級市場的機制銜接，降低制度性交易成本。
——長短結合，持續打造高品質空間。立足長遠、抓好當前，短期以“品質提升、產業優先、利益平衡、近期動工”原則，大力推進存量項目落地，持續帶動城市空間優化。長期堅持“科技創新+先進制造”城市定位，聚焦連片產業空間拓展與城市綜合環境整治，留改拆并舉，打造生產、生活、生態協調和諧的高品質空間。
二、強化規劃引領，構建適應城市發展的規劃管控體系
（三）創新規劃管控體系
建立“三舊”改造專項規劃－片區統籌規劃－單元規劃的規劃管控體系，打造連片集中的“大中小圈”改造格局?！叭f”改造專項規劃負責宏觀謀劃，明確各鎮街（園區）5年內改造目標、規模、時序，并劃定5-10平方公里的重點改造區域即“大圈”，作為“三舊”改造主戰場，改變過去分散式的改造格局?；凇按笕Α弊R別“中圈”即重點改造片區，以1-3平方公里的空間尺度，編制片區統籌規劃，作為項目實施的協調平臺與管控抓手，統籌片區內規劃布局、交通路網、公建配套、開發容量、單元劃分和實施時序等內容，構建連片的優質生活、產業社區?！靶∪Α奔锤脑靻卧椖浚?，以500畝以內為空間尺度，編制單元規劃，落實片區統籌規劃要求，深化用地邊界、地塊指標、用地移交、綠地建設等規劃管控內容，提出建筑布局、立面設計等建筑概念設計要素，明確規劃實施路徑。通過“大中小圈”分級規劃統籌，全面強化“三舊”改造規劃的整體性、引領性、實施性，將城市空間謀劃轉化為項目落地實施，扭轉“規劃跟著項目走”的局面。
（四）優化規劃管理機制
統一規劃管理體系，“大中小圈”規劃應充分銜接國土空間規劃分層分級管理框架，嚴格落實底線、規模、功能管控，銜接法定規劃技術標準。強化規劃提級管理，由市級統籌開展“三舊”改造專項規劃編制，落實市級戰略意圖與結構謀劃，自上而下優化“三舊”改造空間格局。建立剛彈結合的規劃傳導機制，專項規劃定目標、定規模、定范圍，片區統籌規劃定功能、定總量、定責任，單元規劃定邊界、定指標、定時限，各層級傳導預留10%的彈性調整空間，最終單元規劃管控要點嚴格落實至法定圖則，作為實施監管協議、規劃許可等環節的依據，同時探索功能留白等方式，為未來發展預留彈性。
（五）強化資源統籌配置
立足城市發展大局，加強市級資源統籌，以規模投放、指標管控等資源為抓手，建立競爭性資源配置機制，引導鎮街通過拓展市級重點空間、盤活存量空間爭資源、掙資源、騰資源，實現市鎮共謀共建。推進資源精準集聚配置，不少于70%的改造規模落實在專項規劃劃定的重點改造區域“大圈”內，各類資源優先向近期實施的重點改造片區“中圈”傾斜。建立動態評估調整機制，結合重點空間、重點項目的實施成效，適時調整資源投放，提高資源配置的有效性。
三、強化重點改造，打造連片高質量發展空間
（六）大力推進連片“工改工”
打造產業大空間，各鎮街（園區）要謀劃若干500畝以上的政府統籌連片“工改工”片區，政府全面主導實施前期工作，1年內完成首期拆除整備，3年內全部完成，作為全市硬任務。鼓勵鎮街（園區）成立控股平臺公司，支持有產業資源與運營實力的優質市場主體，參與連片“工改工”整備開發。加大龍頭企業用地整備，各鎮街（園區）每年“工改工”任務中設置20%的連片產業用地收儲任務。政府主導收儲的產業用地，可通過土地出讓收益、稅收平衡收儲成本。創新整備模式，各鎮街要積極實施產業導向的整村統籌項目，以整村算大賬的方式，整合連片土地資源，打造大中小微企業協同發展的產業聚集區。支持工業安置房模式，政府主導收儲產業用地后，可通過政府主導集中建設或市場主體配建等方式，提供生產用房補償原權益人。深化連片改造，產城融合類改造原則上應達到500畝及以上。零碎化“工改工”項目不再辦理延長土地使用年限、工業生產用房分割轉讓，2022年底前已拆除并納入任務成效的項目除外。加強方案品質把關，嚴控改變廠房、宿舍用途等“擦邊球”行為。75畝及以上的連片“工改工”項目，可按每100㎡建筑面積0.4個配置停車位。
（七）大力提升城市品質
根據城鎮功能布局，以“宜工則工、宜居則居、宜商則商”原則，精準施策、分類改造，通過城鎮社區增量提質、產業社區精準補位、鄉村社區特色營造等方式，優化城市空間布局，全面提升城市品質。城鎮社區要全面補強功能、設施、形象短板，打造15分鐘優質生活街區，可根據實際情況適當放寬單元面積要求，實現精細化的空間修補。強化大城區首位度，由市級統籌，頂格全力推進更新改造，打造城市會客廳。大力打造現代化特色產業社區，工業園區周邊居商項目重點供應剛需型住房，提高公服配套水平，補位園區職住平衡需要，增強城市對人才的吸引力。舊村改造要堅持底線思維，嚴格論證改造必要性和可行性，推動一批特色村落開展整治活化、有機更新和微改造，提升空間品質與公共配套，切實改善人居環境，提升居民幸福感。劃定歷史文化和村居生活保護線，加強歷史建筑、古樹名木及有價值的城市樹木、各級文物保護單位、工業遺址及特色村落等資源的保護利用，探索建立歷史文化保護專項資金，留住“東莞記憶”。
（八）大力推進頭雁計劃
在城市核心區、重點交通廊道、近期建設TOD區域等重點空間謀劃推動一批示范性好、實施性強的項目，強化市級統籌，納入市級“頭雁計劃”，從更高維度更大力度推進高質量片區改造。強化“頭雁計劃”項目政策支持，圍繞項目需求，配置菜單式的服務資源，提供定制化的政策支持，對于現行政策未能滿足的個性需求，根據事權提請市同意后，先行先試。支持一批頭雁產業社區試點，達到一定面積和生產用房比例的，可適當提高可分割轉讓比例，限定用于倍增企業、上市后備企業、專精特新企業等市認定的優質項目。建立“頭雁計劃”項目退出機制，對實施進度、實施效果不及預期的，采取退出處理。
四、強化規則透明，營造公開高效的政策環境
（九）強化公開透明
建立公開透明的地價計收方式和容積率計算規則，形成區片地價“一張表”和區片容積率“一張圖”，通過信息化系統向社會公開結果，減少模糊博弈空間。制定全市補償安置成本核算指引，分類明確補償標準，鼓勵通過物業置換和增值共享，實現長遠發展。深化公平公開的改造體系，以改造單元為基本單位，鼓勵采用政府主導的改造和供地模式，政府主導完成土地整理后，將單元內土地收儲入庫，經營性用地公開招拍掛出讓。改革單一主體掛牌招商模式，創新設立“公開招引實施主體”模式，政府在公開交易方案中明確改造開發條件（單元規劃方案、區片容積率、區片地價起始價等），在市公共資源交易平臺以公開競價方式招引實施主體（擬土地受讓方），實施主體限期內通過收購歸宗、作價入股或者權益轉移等方式完成土地整理后，辦理土地出讓和產權登記。
（十）整合工作流程
簡化“三舊”改造流程為前期工作、確認主體、實施方案、開發監管四個階段。前期工作階段，鎮街（園區）政府作為前期工作的責任主體，可根據需要公開招引專業技術機構，協助開展規劃研究、權益核查、意愿征詢、資產評估、公開交易方案編報等前期工作，不再統一招引前期服務商。鎮街（園區）政府作為編制主體，負責編制片區統籌規劃、單元規劃，不再單獨編制單元劃定方案、前期研究報告及控規調整方案，單元規劃按照國土空間詳細規劃規定及程序編制、批準后實施。原則上改造意愿須取得單元拆除范圍內權益土地面積和人數占比均達80%以上的權益人書面同意。確認主體階段，鎮街（園區）政府在市公共資源交易平臺通過公開競價方式招引實施主體，實施主體在規定限期內與權益人簽訂收購協議、完成權益轉移。實施方案階段，鎮街（園區）政府作為編制主體，根據單元實際情況，會同實施主體編制控規調整方案（如涉及），將改造方案以及土地轉用、征收、收儲、供應等用地方案打包，編制單元（項目）總體實施方案（以下簡稱“實施方案”），明確用地手續、收益分配、實施責任等。開發監管階段，實施主體依委托一次性辦理不動產權注銷登記，辦理土地供應手續，實施主體履行開發建設、回遷補償責任和貢獻移交義務，鎮街（園區）政府強化實施監管、做好協調服務。
（十一）提升審批效能
全面實施圍合互聯審批，經提級審查后，各項方案同步編制、容缺受理、聯合會審，實現線性串聯審批向并聯審批轉變。建立“審查意見一次性告知”制度，原則上每個階段只征求一次意見，后續方案調整如不涉及職能部門政策適用條件改變的，可不再征求意見。減少反復決策，方案不涉及政府（集體）綜合收益減少等關鍵內容調整的，可不再上會討論、表決。加強信息化審批，全面推進全環節審批事項網上申報、網上審批、網上辦結。完善第三方技術審查制度，推進行政審批與技術審查分離。制定改造信息核查及紅線確認指引，靠前穩定紅線與規劃，針對坐標轉換導致的偏移，建立容差處理機制，避免方案反復修改。
（十二）明確期限約束
采取公開招引實施主體模式實施的單元，原則上公開招引實施主體后一年內完成不動產權益收購，舊村改造為主的可放寬至兩年，實施方案獲批后三個月內完成供地。采取權利人自行改造模式實施的單元，原則上實施方案獲批后三個月內完成供地。逾期未完成的，除因政府行為、不可抗力等因素外，原則上五年內該改造單元不再重啟改造工作。
五、強化機制創新，形成多方共贏的良性循環
（十三）創新利益平衡機制
支持鎮街（園區）根據實際情況，積極探索實踐“三舊”改造利益統籌平衡機制及辦法。鎮街（園區）可結合地價計收辦法，分類設定平衡系數，以“工改居商”反哺“工改工”或歷史文化保護，權利人自行改造的“工改居商”單元平衡系數為1.1、公開招引實施主體的“工改居商”單元平衡系數為1.05，用于“工改工”的平衡資金由市、鎮街（園區）5:5分成和預算管理，用于歷史文化保護的平衡資金全額納入市相關專項資金管理。支持鎮街（園區）探索集體“工改工”利益平衡機制，對集體經濟組織“工改居商”超出屬地聯動產業占比的，在超出部分的“工改居商”集體綜合收益中計提平衡資金，用于獎勵屬地超額完成“工改工”比例的集體經濟組織。推動改造收益再投入，改造為居住、商業用途的單元，集體經濟組織需將總收益中不少于三分之一，投入舊村整治活化或“工改工”等固定資產投資。鼓勵集體參與，集體經濟組織將集體土地交政府收儲招引重大產業項目或在屬地購置“工改工”物業的，屬地鎮街（園區）可給予一定財政貢獻獎勵，促進村集體經濟可持續發展。
（十四）創新聯動改造機制
完善“工改工”與“工改居商”項目聯動機制，各鎮街“工改工”原則上不低于70%，舊村改居商面積不納入聯動核算，確因特殊原因無法達成聯動比例的，可通過閑置用地盤活、歷史文化保護資金等方式實施聯動。允許鎮街（園區）以掛賬形式啟動“工改居商”單元，在完成掛賬任務前，不得申報新的“工改居商”單元。
（十五）創新土地統籌機制
加大土地貢獻收儲，優化設施移交規則，轉變為用地移交為主。依托城市體檢，在片區統籌規劃中合理統籌安排公共設施布局，按照開發量計算用地移交責任，除落實緊缺急需的公建配套外，其余移交用地作為發展備用地。發展備用地作為經營性用地出讓的，收益由市、鎮街（園區）按5:5比例分配。探索空間騰挪機制，在“符合規劃、權屬清晰、價值相等、雙方自愿”的原則下，探索“三舊”用地之間、“三舊”用地與其他存量用地、存量用地與新增用地置換，涉及公有資產的，應以公有資產保值增值為前提。
（十六）創新補償推進機制
研究境外權益人簽約及產權注銷、下落不明權益人或無主房屋財產代管等操作方法，破解補償推進難題。明確稅務處理范圍，經市人民政府批準，采取政府主導和公開招引實施主體模式實施的“三舊”改造項目，項目范圍內企業進行整體搬遷或部分搬遷的，符合《企業政策性搬遷所得稅管理辦法》相關條件的，可按照政策性搬遷相關規定對稅務事項進行處理。強化司法保障，完善土地連片改造征收程序，支持村集體通過法律途徑破解歷史遺留難題。制定公有資產處理指引及疑難問題實務指引，破解項目推進瓶頸。單元拆除范圍內已簽訂補償協議的權益土地面積合計占比及人數合計占比不低于95%時，實施主體與未簽約權益人經過充分協商，且經各鎮街（園區）或相關專業機構調解后仍無法達成一致的，為維護和增進社會公共利益，推進國土空間規劃的實施，各鎮街（園區）可提請市人民政府，按照《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例、《國有土地上房屋征收與補償條例》相關規定，對未簽約部分土地及房屋依法實施征收。
（十七）創新產業監管機制
“工改工”等涉及改造為產業類的項目，財政貢獻可按不低于屬地鎮街（園區）財政貢獻基準線50%執行。強化履約監管，對于無法達成財政貢獻約定的，探索轉讓（包括股權轉讓等變相轉讓）或實施改造時一次性補齊差額，或由鎮街（園區）政府收回土地。探索低效存量工業用地退出機制，研究建立鎮村工業園分類分級評價體系，采取差別化管理政策，引導低效工業用地高效利用或由政府統籌、收儲改造。加強工業用地轉讓環節的稅收、價格的核查監控，嚴厲打擊炒賣倒賣工業用地、囤積廠房、哄抬租金、違規分租等行為。
六、強化實施保障，凝聚協同推進的工作合力
（十八）加強責任擔當
強化政府主動作為，建立市級前期研判機制，提前介入改造規劃、項目的論證研究，提高方案質量和決策效率。市城市更新與城市設計委員會定期召開會議，在研究實際個案問題的基礎上，有序出臺創新政策、完善操作機制，逐步形成邏輯合理、透明高效、嚴密科學、符合東莞實際的“三舊”改造政策體系。市級部門要強化指導，做好政策新舊銜接，指導鎮街（園區）落實政策，推動項目更高效率更高水平落地。鎮街（園區）政府是屬地“三舊”改造項目謀劃、組織、推動、監管的責任主體，要深入謀劃大中小“三圈”規劃，組織開展方案編制、權益核查、意愿征詢、公開招商等工作，強化主動服務，落實項目實施全過程的組織協調和責任監管，做好前期服務商等的新舊銜接。村（社區）要積極配合鎮街（園區）政府，做好群眾工作，引導合理預期，維護合法權益，實現鎮村統籌發展、利益共享。
（十九）強化組織領導
各鎮街（園區）要強化“三舊”改造的組織領導，主要領導親自掛帥，靠前指揮、靠前協調，關鍵事項親自推進，鼓勵鎮街（園區）建立跨部門的“三舊”改造統籌機構。各有關單位要各司其職、嚴格執法，鎮街（園區）要建立用能、用水、排污、自然資源、建筑安全、消防安全、市場監管、城市管理、稅費征管等部門聯合執法機制，堅決清理違法違規生產經營行為。
（二十）充實隊伍力量
充分借助“外腦外力”深度參與“三舊”改造的項目謀劃，提供專業技術支撐，補足和充實市鎮兩級隊伍力量，提高業務專業水平。市鎮兩級可通過政府采購服務方式引進專業技術人才，形成專業輔導團隊，下沉項目一線，全面支持和加快項目推進速度。各鎮街（園區）要加強不同專業機構、不同部門隊伍的統籌和力量整合，以項目為單位理順條塊關系，凝聚合力推進工作。
（二十一）優化考核機制
優化“三舊”改造任務考核機制，從重“量”向重“質”轉變，考核重點以重點改造片區進展、政府連片土地整備收儲、連片“工改工”等為主。加大連片“工改工”督查考核力度，將連片“工改工”納入每年市政府主要目標任務和重點工作，各鎮街（園區）完成情況納入年度考評體系，并定期通報“工改工”完成進度。
（二十二）強化制度建設
