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2025-06-26 09:14:55 -
來源： 本網 -
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摘要：2024年美國財政部頒布的最終規則和2025年特朗普政府公布的“美國優先投資政策”總統備忘錄全面升級了美國外資安全審查制度，對中國企業具有較強的針對性，給中國企業赴美投資帶來了諸如特定行業上市門檻提高、投資成本顯著上升、交易風險與不確定性加劇等挑戰。對此，中國企業應在內部建立健全風險預防體系，并充分運用法律救濟手段維護自身海外投資利益。 關鍵詞：外資安全審查制度、赴美投資、企業合規 一、引言 二、美國外資安全審查制度的最新全面升級 美國外資安全審查制度處于不斷發展變化之中，對新興市場國家和發展中國家產生較大影響。1988年美國國會通過《?？松ヂ謇飱W修正案》，首次確立在美并購投資的國家安全審查制度和流程；2007年的《外國投資與國家安全法》（FINSA）擴大了國家安全的具體范疇；2018年美國參眾兩院通過《外國投資風險審查現代化法》（FIRRMA），此次全面系統的修訂，是美國外資安全審查制度十幾年來最大規模的改革，2020年的《關于外國人在美國進行特定投資的規定》等條例（簡稱“實施條例”）和2022年的14083號行政命令均是在此基礎上的更新。 2024年11月18日，美國財政部頒布了一項最終規則——《處罰條款、信息提供、風險緩解協議談判及外國人某些投資和房地產交易程序》，旨在增強美國外國投資委員會（CFIUS）的審查程序，同時強化其在處罰和執行方面的權力。美國財政部稱這項最終規則是自2018年《外國投資風險審查現代化法案》（FIRRMA）實施以來，美國政府對CFIUS規定中的監管和執行條款進行的首次實質性更新。此次最終規則是在2024年4月公布的擬議規則基礎上，結合公眾反饋后進行修訂的，于聯邦公報發布后30天，即2024年12月6日正式生效。美國財政部CFIUS預計將更頻繁地運用新的執法工具，提升其對國家安全威脅的應對能力，同時為外資交易提供更加清晰和可預測的監管框架。 最終規則中的主要變化包括以下六方面內容： CFIUS常務主席（Staff Chair person）被賦予權力，可根據案件實際情況設定交易各方對風險緩解提案的響應時間框架。這一措施旨在確保交易審查和風險緩解談判能夠在法定期限內完成，從而提高CFIUS應對潛在國家安全風險的效率。 擴大民事處罰范圍 CFIUS將能夠在更多情形下對虛假陳述或重大信息遺漏的行為實施民事處罰。這包括交易方在申報之外，或者在合規性監督與信息要求的響應過程中存在的不實或遺漏行為。 大幅提高罰款上限 針對違反相關法律法規、緩解協議或命令的行為，CFIUS將最高罰款額度提高到500萬美元，并引入新的方法計算針對緩解協議或命令違約行為的罰款。例如，罰款金額可以基于交易價值、交易方在美業務的價值，或其他可量化標準擇高適用。這一調整意在增強處罰的威懾作用，確保各方履行合規義務。 擴大傳票使用權限 在評估未申報交易的國家安全風險時，CFIUS現可更靈活地運用傳票權力，以獲取必要信息。這一變化加強了CFIUS的調查能力，使其能夠更有效地識別潛在風險。 延長復議請求時限 最終規則延長了交易方提交罰款復議請求的時間，同時給予CFIUS更充裕的時間回應復議請求。在特殊情況下，雙方可書面協議進一步延長時間。這一調整提高了程序的公平性，同時確保CFIUS能夠審慎評估復議請求。 2025年2月21日，特朗普政府發布了一項名為“美國優先投資政策”（America First Investment Policy）的總統備忘錄（以下簡稱“備忘錄”）。備忘錄要求相關聯邦機構（包括國務院、財政部、國防部、商務部、美國貿易代表辦公室等）的負責人調整外國投資政策，保護美國的經濟和國家安全，并擴大了CFIUS的管轄權范圍： 擴大針對中國投資的行業限制 根據備忘錄要求，美國外國投資委員會（CFIUS）的審查范圍將突破現行制度對關鍵技術、關鍵基礎設施及個人敏感數據的核心關注，進一步向醫療、農業、能源、原材料及其他戰略行業延伸。這一調整標志著CFIUS管轄權的橫向擴展，將國家安全審查的觸角深入更多經濟領域，形成跨行業全覆蓋的監管格局。備忘錄還意圖擴大“新興和基礎”技術類別現有定義所涵蓋的范圍，擴大CFIUS的強制申報范圍，使其能夠根據技術發展動態調整監管重點。 擴大CFIUS對來自中國的綠地投資的管轄權 備忘錄首次明確將綠地投資（不并購當地已有業務，而是投資新建企業）納入CFIUS審查框架，這是CFIUS審查制度從誕生之日就從未覆蓋的領域。然而，其適用范圍目前仍存在模糊性：這種擴張是一種全面擴張（所有赴美綠地投資都納入CFIUS管轄范圍），還是有限度的擴張（只有具體國家、特殊行業的綠地投資才納入CFIUS管轄范圍），最終界定仍有待后續法律法規的出臺。 “第三國”風險 備忘錄強調，中國試圖利用投資第三國投資基金來間接獲取美國知識產權和技術。對這些“第三國風險”的審查是CFIUS多年一貫的審查特色，CFIUS將繼續審查交易方與外國對手國家的直接和間接聯系。這一點可能對在中國內地有重大投資的共同投資者以及與伊朗和其他外國對手有潛在聯系的共同投資者產生巨大的審查影響。 農用地交易的管控 目前，CFIUS的管轄權范圍是包括涉及位于在美國特定機場、海港和軍事設施周邊房地產的交易的。此次備忘錄又明確提及涉及農田的交易也要納入CFIUS審查范圍。在美國，不少企業用地按照規劃目的是屬于農用地的，雖然并未主要用在農業生產上。按照備忘錄的指引，此后中國企業在美投資項目中，如收購或承租這樣的土地，將受到CFIUS的管轄。尤其是，此前各州限制中國企業和個人獲得不動產，常利用農地為切入點，聯邦法規對此一直沉默?，F在如果聯邦層面立法明確限制中國投資農地，則必然會反過來鼓勵美國各州，再掀起一輪限制中國企業和個人投資或持有不動產的浪潮。 人才與運營審查潛在規則 備忘錄還提及要通過CFIUS限制外國對手取得美國在人工智能等敏感技術領域的“人才與運營”。這可能衍生出新的審查要求：在交易審查階段，投資者需向CFIUS披露在美招聘計劃的具體崗位、人員國籍構成及技術資質；對于涉及核心技術的研發崗位，CFIUS可能要求設置雇傭限制條款（如禁止雇傭具有特定國家背景的科研人員）；甚至可能追溯審查企業現有員工的背景信息。此類規則若落地，將實質影響中資企業在美研發團隊的組建與運營。 CFIUS緩解措施協議實施方式的轉變 在以往的CFIUS審查中，CFIUS會允許某些外國投資者通過簽署緩解協議而獲得CFIUS批準，并在協議中明確合規要求。備忘錄指出，應簡化緩解協議，聚焦具體的、可執行的行動，避免無限期的、昂貴的合規義務，提高審批效率。 隨著中美貿易持續摩擦及在科技領域競爭的較量，作為全球最早建立對外國投資實施安全審查制度的美國，通過規則修訂不斷收緊外資對美投資審查。最終規則和備忘錄提升并鞏固了CFIUS作為維護美國國家安全的“守門人”的角色。 三、美國外資安全審查制度全面升級對中資企業投資帶來的挑戰 （一）特定行業上市門檻提高 無論是最終規則還是新發布的備忘錄均強調，特朗普政府將運用一切法律工具，包括通過CFIUS，來限制中國相關人士對美國技術、關鍵基礎設施、醫療健康、農業、能源、原材料或其他戰略領域的投資。除此以外，特朗普政府還將與國會一起，尋求進一步強化CFIUS的權限，特別是在“綠地投資”和“新興基礎技術”領域以及敏感技術（特別是人工智能）領域對包括中國在內的所謂“外國對手”在美國的投資進行審查的權限。中國企業在申請在美上市及融資時，如果涉及上述敏感領域或其業務被認定與軍民融合存在緊密聯系，就可能遭遇來自美國監管部門的嚴格審查。對于部分偏向國企背景或涉及敏感行業（如芯片研發、人工智能、大數據）的公司，安全審查的門檻將更高。 例如，2018年9月，北京某信息技術公司完成對美國某信息服務公司收購。在收購完成18個月之后，美國總統于2020年3月發出總統令，以國家安全為由禁止此項交易，并要求該信息技術完全轉讓美國某信息服務公司股份。鑒于該信息服務公司為酒店提供的管理系統可以幫助跟蹤預訂情況和記錄客房庫存，意味著該公司可能會處理大量敏感的個人數據以及與旅行相關的位置信息。對該交易的國家安全顧慮很可能基于對包括美國公民的身份、位置數據、行程安排、聯系方式等敏感個人數據的掌握。中國企業可能因政策限制而更難通過投資或合作獲取美國技術和資源來提升自身競爭力。 此外，中國公司通過在美國設立研發中心或與美國的大學和研究機構合作，獲取美國技術和知識產權的途徑預計也會受到進一步的限制。如此一來，相關領域的中國公司在美國的投資、并購活動亦將面臨更嚴格的限制。 美國提高外資審查門檻直接導致中國企業赴美投資的綜合成本大幅攀升。在程序層面，美國外國投資委員會（CFIUS）不僅延長了審查周期，還新增了強制性申報要求，迫使企業投入更多時間和資金應對復雜的法律流程。例如，企業需支付美元聘請專業律師團隊、游說機構及第三方評估機構，以準備合規材料并應對潛在問詢。對于中小企業而言，資金滯留和融資成本上升的問題尤為突出，項目拖延可能導致市場機會流失，甚至影響企業整體資金鏈安全。此外，審查的不可預測性增加了企業前期風險評估的難度，進一步推高了隱性成本。 美國外資審查趨嚴顯著放大了中國企業的交易風險。CFIUS對涉及關鍵技術、基礎設施或數據領域的投資采取“有罪推定”邏輯，導致交易失敗率上升。例如，2016年，CFIUS以“預想不到的擔憂”為由，封殺了荷蘭飛利浦集團將旗下照明業務部門（位于加州）以33億美元出售給中國買家的交易。2018年1月3日，阿里巴巴集團旗下某金融科技公司和美國匯款公司速匯金共同宣布，因未能獲得美國監管部門的批準，相關并購事宜正式終止。為了消除CFIUS對“國家安全”的顧慮，該金融科技公司先后3次提交資料，據理力爭，但始終未獲放行。該金融科技公司向速匯金支付3000萬美元解約金，并錯失跨境支付市場的戰略布局機會。即使交易通過審查，美方也常附加嚴苛條件，如要求中方放棄董事會席位、限制技術訪問權限或強制剝離特定資產。這種不確定性削弱了中國企業在談判中的地位，部分美方企業甚至借審查壓力迫使中方降低估值或讓渡核心利益。 四、美國外資安全審查制度全面升級下中資企業應對挑戰的法律策略 （一）建立健全全鏈條式風險監管體系 越來越多的中資企業積極對外投資，但其采用的方法是一種粗糙的、“一頭沖”的投資方式，沒有做好充分的調查和準備。2018年以來，我國愈加強調企業合規，先后發布了《中央企業合規管理指引（試行）》《中央企業合規管理辦法》等文件，為中資企業走向國際市場做好管理、提供支持。為提高赴歐投資的成功率、盡可能降低歐盟外資安全審查變革后的交易成本，中資企業應當在企業的合規體系中建立投資的全鏈條式監管。 未來中國企業在赴美投資、并購企業之時應當對照最終規則進行更審慎的評估，如果未能主動提交申報并獲得CFIUS的批準，將會導致投資者面臨安全審查導致的潛在撤資和罰款風險。以外資安全審查程序為線索，在落入外資安全審查框架前，中資企業應當與投資目的地使領館保持信息溝通，對美國相關法律進行詳盡研究。進而，考察自身是否符合美方的外資安全審查接收要求，或者通過內部架構調整提高自身的審查通過率，必要時可聘請行業專家提供方案。在外資安全審查進行時，中資企業應當積極履行義務，向東道國外資安全審查機構提供相關信息，避免因信息溝通不暢招致失??；同時，應對企業重要的科技人員、研發項目、旗艦產品等設置機密信息和敏感文件的加密分級保護，避免企業內部資料在外資安全審查過程中泄露隱私數據、商業機密，乃至影響我國的安全和經濟利益。此外，中資企業應當警惕美方較長戰線的外資安全審查步驟，每次資料遞交后以及東道國外資安全審查機構信息披露后都應進行階段性利益評估，在投資預估利益遠小于通過審查所耗費的成本時，應果斷申請撤回投資申報及時止損。 （二）充分運用法律救濟手段維護自身投資利益 近年來，越來越多的中國企業開始拿起法律武器維護海外投資利益，并積累了一定經驗。例如，中國某大型重工集團訴奧巴馬一案，該重工集團在美關聯公司的訴訟請求得到了哥倫比亞特區聯邦巡回上訴法院的支持。但這只是少數案件的成功，總體上看，中國企業在海外訴訟中積極起訴的案件不多，勝訴的案件就更少，實踐中存在因為不規范的操作或者習慣導致的證據準備不充分而敗訴的現象。在美國政府明確違反其國內法的前提之下，中國企業可依據或運用美國國內的法律途徑或司法途徑維護自身的權利。從目前來看，中國企業重點針對其行政權訴諸司法，而就立法權的挑戰，可以從華為訴美國等案件來看，難度是相對比較大的。但總之，中國企業在面臨法律風險時，應積極利用好境內外各種法律資源，主動提起法律抗辯，尋求法律救濟，有效維護自身的海外投資利益。 美國外資安全審查制度的全面升級，標志著其國家安全與經濟競爭戰略的深度綁定，通過擴大管轄權、強化執法權力、提高違規成本等方式，系統性遏制中資企業對美投資。從2024年《最終規則》到2025年《美國優先投資政策》，美國將CFIUS的審查范圍從關鍵技術、基礎設施延伸至醫療、農業、能源等戰略行業，首次將綠地投資納入審查框架，并加強對農用地交易、第三國間接投資及敏感技術領域人才雇傭的管控。這一系列制度升級不僅推高了中資企業的行業準入門檻，還導致投資成本激增與交易風險加劇，凸顯了中資企業在美投資的脆弱性與不確定性。面對這一復雜局面，中資企業需以合規為基石，構建涵蓋事前評估、事中應對與事后救濟的全鏈條風控體系，靈活運用法律工具維護權益。在逆全球化與大國博弈交織的背景下，中資企業唯有兼顧風險防控與戰略韌性，方能在美國日益收緊的審查環境中實現可持續發展，為全球化布局開辟新路徑。 原標題：視點 | 李清華：美國外資安全審查制度全面升級背景下中資企業赴美投資的挑戰與法律應對 來源：德和衡研究院、作者：李清華
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